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乡村社会治理主体的创新机制构建
作者:唐绍洪   发布时间:2012-09-04  浏览次数:

摘  要:从新中国的建立到1978年十一届三中全会后的改革开放再到今天我国社会特殊的转型时期,乡村的社会管理正经历了一条从“统治”到“治理”的运行轨迹更新。面对乡村治理主体矛盾的多元化,社会治理机制创新自然而然地走向了多元主体共治的管理模式。

关键词:乡村 社会治理主体 创新 机制构建


一、从“统治”到“治理”:乡村社会治理创新的路径转换

詹姆斯·N·罗西瑙(J·N·Rosenau)认为,公共治理最大的贡献是对传统政府管理模式的否定,它体现的参与合作不是一般的民主机制理念中所包含的政府为主导的、对社会多样性成份的吸纳、接收,而是一种平行的、各自以主体身份而存在的合作与对话机制。[1]在新中国建立后,特别是自1978年十一届三中全会后,我国经过30多年的改革开放,我国乡村的社会管理正经历着一条从“统治”到“治理”的运行轨迹更新。

(一)从“农村人民公社”到“政社合一”

1949年新中国建立后,中国共产党为实现对社会的无缝隙覆盖和全方位、立体式的渗透,首先开展了“政权下乡”的整合方式,这种“统治型”政府在人民公社化时期被推到极至,它对我国农村的政治、经济、文化和社会的发展影响了二十余年。它的发展过程经历了两个阶段,第一阶段是在1958年3月成都会议后出现的“人民公社”的初级阶段。

1958年7月1日,《红旗》杂志第3期发表了陈伯达《全新的社会、全新的人》的文章,提出“把合作社办成一个既有农业合作,又有工业合作的基层组织单位,实际上是农业和工业相结合的人民公社”。7月16日《红旗》杂志第4期传达了毛泽东主席关于办人民公社的设想,他说“我们的方向,应该逐步地有秩序地把‘工(工业)、农(农业)、商(交换)、学(文化教育)、兵(民兵,即全民武装)’组成为一个大公社,从而构成为我国社会的基本单位。”[2] 1958年7月,河南省遂平县成立了喳岈山卫星人民公社,第一次正式使用了“人民公社”这一概念。随后《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》发表,全国迅速普建“人民公社”,在一个多月的时间里,74万多个农业合作社组成为26500多个人民公社,参加人民公社的各族农民共一亿二千六百九十多户,占农民总数的99%,这样就基本上实现了人民公社化目标。[3]

第二阶段是“人民公社”的高级阶段。1961年3月,中共中央广州工作会议讨论并通过了《农村人民公社工作条例(草案)》,这是第一个完整地对人民公社的性质、体制、结构、权力进行规定的正式文本,明确指出了“农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制,是现阶段人民公社的根本制度”[4],恢复自留地、饲料田,允许社员搞家庭副业。1962年2月13日,中央又发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》,规定公社一般以生产队为基本核算单位,进一步理顺了劳动组织和分配关系。1962年9月中共八届十中全会上通过了《农村人民公社工作条例修正草案》,明确规定“三级所有,队为基础”的体制。至此,人民公社体制在生产关系上调整到了初级社的阶段,只是在形式上仍保持了人民公社的体制。

从历史事实得到的经验总结是:人民公社体制明显超越了当时的社会现实与生产力状况,超越了当时社会的制度模式和发展阶段,削弱了农村生产力。它不但没有提供一条通往美好社会的捷径,反而背离了农村发展的既定目标,成为农村发展的障碍。

(二)从“政社分开”到“放权式改革”

为克服人民公社在制度上所产生的诸种问题,我国从1978年开始进行了自下而上的农村改革,主要是实行家庭承包经营为主的农业生产责任制,建立集体统一经营与农户分散经营相结合的农业经营管理体制,打破“三级所有、队为基础”的统一经营模式,全国农村以普遍实行“家庭联产承包责任制”来替代人民公社政社合一的体制。

人民公社解体过程的主要标志是1978年安徽凤阳小岗村的“承包土地”,而更重要的改革是实行政社分设,重新建立乡政府作为政权的基层单位。1979年9月,四川省广汉县选择在向阳人民公社开展“政社分开”改革试点,将公社机关20名干部分为三块:党务和行政工作6人,农副业生产10人,社队企业4人,初步形成了党、政、经分设的基本框架。1980年6月18日,“向阳人民公社管理委员会”换成了“向阳乡人民政府”的牌子,[5]揭开了四川省乃至全国“社改乡”的序幕。

“政社分开”改革的运行过程为:1982年11月,《宪法修订草案报告》正式提交全国人民代表大会审议,明确提出“在中央的统一领导下,加强地方政权的建设”,“改变农村人民公社的政社合一的体制,设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织形式。这种改变将有利于加强农村基层政权建设,也有利于集体经济的发展。”1982年12月,全国人大通过了新修订的《中华人民共和国宪法》,第98条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。[6]1983年10月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,指出“当前的首要任务是把政社分开,建立乡政府,同时按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”[7]将人民公社的政权职能分离出来,转给新建的乡人民政府,人民公社只保留单纯的经济组织功能;各地因地制宜逐步推行政社分开、建立乡政府;肯定村民委员会作为农村基层的群众性自治组织,取代原来作为一级行政机构的生产大队。到1985年,全国建立了79306个乡、3144个民族乡和9140个镇。[8]经济上的家庭经营和政治上的“政社分设”构成了当时中央政府关于基层政权改革的主要思路。至此,农村人民公社制度已经不复存在,农村基层政府的经济建设职能、社会管理职能与党的自身建设的分离,成为当时社会政治改革的基本制度构架。

(三)从“撤乡并镇”到“党政分开”

1986年9月,中共中央、国务院颁发了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》[9],希望解决三方面的问题:(一)解决上下层级间党政不分的问题。县级和县级以上党政机关“要解决好党政合理分工的问题,按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作。凡属于乡政府的工作,就不要布置给乡党委。”“要积极推进县级综合改革,做到经济体制改革同政治体制改革互相配合,同步进行,县级以上的体制改革同基层体制改革配套进行,上下左右协调动作,健全和完善基层政权体制。”为此还具体界定了乡政府管理经济职能的内涵,要求“乡政府应按实际需要配备必要的专职干部,行使政府管理经济的职能。”[10](二)着力解决条块矛盾。“目前,县级许多部门在乡设有分支机构,并且统得过多过死,使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则,是简政放权。凡属可以下放的机构和职权,要下放给乡;少数必须由县集中统一领导的机构,仍要集中统一领导。”[11](三)推动乡级财政建设。“各地要尽快把乡一级财政建立起来”,乡财政超收部分,要给乡适当留一些,“以调动基层聚财的积极性,加速乡村建设。”[12]

当时改革的主要思路是处理县乡关系问题,将乡镇建成一级管理职能比较完整的基层政权。在乡镇建设的各项工作中,一方面是大规模的撤乡并镇在政府主导下顺利推进,因而乡镇撤并的效果最为显著。在1986——1996年的时间里,“各地农村掀起了一股‘撤乡并镇、并村’的基层社会管理体制改革风暴”。根据1996年农业普查的数据显示,1996年全国乡镇数量为43112个,比1986年减少了28409个,行政村的数量也减少了接近10万个。进入21世纪后乡镇撤并进一步受到党和政府的重视,中共中央、国务院在《关于做好2001年农业和农村工作的意见》和《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中均提出适度撤并乡镇。中央2004年1号文件要求:“进一步精简乡镇机构和财政供养人员,积极稳妥地调整乡镇建制,有条件的可实行并村,提倡干部交叉任职”。根据民政部公布的数据,截至2005年底,全国乡镇总数为35473个,比1996年乡镇数量减少接近1万个。[13]

另一方面,撤乡并镇并没有产生政府体制的根本转变,仅仅是乡镇数量上的减少;从改革的实际进程来看,“简政放权”也没有实现预期设计的目标。为此,在1987年党的“十三大”报告中明确指出,“政治体制改革的关键首先是党政分开。”要求“党和国家政权机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度,划清党组织和国家政权的职能,理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系,做到各司其职,并且逐步走向制度化。”[14]

1992年5月23日,李鹏总理在“全国首次县乡综合改革经验交流会议”上提出,“要理顺县与乡镇的关系。在改革中省、地、市要适当地下放权力给县,县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上,理顺县与乡镇的关系,让乡镇这一级能够办更多的事情。现在乡镇的很多机构是县直接管理的,到底实行双重领导以乡镇为主,还是维持原来的垂直领导,还是实行双重领导,还是下放给乡镇?不同性质的机构可以采取不同的做法。这个问题中央现在不作统一规定,由各省根据情况自行决定。……在适当的时候,中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案,对县级机构改革作出全面的部署。”[15]

事实上,从1987年到1997年,我国县乡机构改革基本处于停滞状态,简政放权成了“放权——收权”的不断循环。在改革的实际运行过程中,乡镇政权建设并没有沿着党政分开的预设轨迹推进。相反,乡镇党委实行一元化领导,党委机关和政府机关一体化运作,“党政合一”成为一些地方机构改革的创新之举。党委书记与乡镇长关系紧张是普遍存在的现象,“党政分开”的试验在实质上是流产了。

(四)从“乡政村治”到“多元主体”共治

从新中国建立到改革开放30年,我国政府职能建设一直面临在“缩小国家权力范围的同时增强国家的能力,在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力”[16]的任务,因而与此相关联的乡镇改革,不是要削弱对乡村社会的管理和服务能力,而是要在解构现行乡村治理体制的同时构建一种新型的、拥有深厚基础性权力资源、实现公共产品供给更优配置、对乡村社会秩序更具渗透和动员能力的政权体制,即从“统治”模式向“治理”模式的根本性转变。

从2006年开始政府全面取消了农业税,新一轮乡镇改革“已经将乡镇改革从资源性调整转向体制性重建,开始追求基于新的体制性稳定基础上的乡村社会秩序,取代资源稳定基础上的旧秩序。”[17]改革涉及到一系列对农村政治、经济、社会领域的关系的调整,包括乡村关系的调适、农村基层政权体制功能的优化和职能转型,从而构建起一种新型的乡村治理模式。但是,在乡村社会体制转型的过程中,各种体制之间的矛盾冲突;强化政府管理职能的需求和社会要素的发育不到位的矛盾对立;过度的政府职能收缩和权力限制,导致“弱政府、弱社会”的局面,以及使乡村社会重新涌现出大量未被国家体制力量覆盖的“真空”区域,使“乡村治理”在客观事实上进入了一个“乡村治理主体的迷失”和“乡村治理结构的重构”的新时代。

二、乡村治理主体矛盾多元化:乡村社会治理创新的现实必须

2009年初,中共中央办公厅国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》(以下简称《意见》),这一《意见》的出台意味着我国乡镇机构改革,经过5年多的试点探索和经验总结,在不断完善的基础上逐步向全国范围内推开。《意见》清晰地表述了乡镇管理的四项职能:促进经济发展、增加农民收入;强化公共服务、着力改善民生;加强社会管理、维护农村稳定;推进基层民主、促进农村和谐。但是,乡村治理所面临的社会问题并没有因为《意见》的出台而减少,治理进程中的各类矛盾也没有因为《意见》的出台立即消失。

“乡村治理”在客观事实上已经进入了一个新时代,但乡村治理的主体是谁的问题却并没有标准的答案,特别是在我国庞大的地域面积、复杂的区域分布、特色多样的文化背景、政治经济发展极不平衡的样态下,寻找一个统一的标准那是不符合一个学者的理性使命。乡村治理的主体是“乡镇政府”?是“村民群众”?还是“乡村精英”?或者是几者的结合?研究者们见智见仁。

(一)“乡政村治”仅仅在形式上弱化了乡级政府的主体管理行为

在我国自上而下的中央集权体制下,乡级政府属于国家政权体系的一部分,在政府权力的控制范围内,乡村管理者听命于上级政府的指示安排。饶静、叶敬忠等人指出,我国的乡镇政府成为“高度依赖县政权组织的政权依附者”。[18]这种居于基础而又位于末梢的特殊位置,决定了我国政府在农村实施的各项发展目标、计划和任务,最终都要乡镇政府去贯彻和落实。有学者由此得出结论:我国的乡村治理的结构是“乡政村治”。[19]

“乡政村治”最初的理念是减少国家行政组织对农村社会的干预,以确保农村基层组织的自主性和创新活力。但政府对基层制定的目标、计划和任务,是通过行政命令的方式由各上级政府层层下达给乡镇政府的,对这些任务的完成也成为衡量乡镇领导“工作实绩”的标准,并成为决定乡镇各项考评优秀与否和主要领导升降去留的重要指标。目前,上级政府对乡镇领导的工作考核实行“一票否决制”,[20]迫使乡镇领导及机关干部想尽各种办法来完成上级部署的任务,所以,乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制,包括运用行政命令手段。因此,这种在形式上弱化乡镇政府权力的“乡政村治”治理构架,在实质上和根本上并没有摆脱乡镇权力对农村基层社会的有效控制,“乡政村治”的治理结构也就成为设计者的理想愿望罢了。

(二)“村民自治”没有从根本上解决农村公共服务的缺失

从农村改革之初村民自治的诞生,到1987年《村委会组织法(试行)》的颁布,再到1998年11月4日《中华人民共和国村民委员会组织法》正式公布实施,我国农村的“村民自治”经历了从自发无序到逐渐规范的过程,明确确立了村民自治的重要地位。十七大报告和十七大通过的《中国共产党章程(修正案)》都把“基层群众自治制度”确定为我国社会主义政治制度的重要组成部分,更加突出了建设村民自治的重要意义。

但是,国家行政管理体系并不直接面对管理结构最边沿的农民个体,而是通过村一级的基层自治组织去延伸政府的行政管理职能。针对目前村民自治所依托的“乡政村治”的社会环境,乡镇政府的工作必须要通过“村民自治”来实施。景跃进先生指出,“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务,那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征,而很难保持指导与被指导关系的性质。”[21]因此,村民委员会在实际工作中既扮演完成政府任务的代理人,同时又扮演管理本村事务的当家人的双重角色,行使着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重任务。村委会除了完成属于自治范围的工作外,还必须花大量的精力来应付和实施上级政府制订的计划目标。在管理者们的时间、精力和资源有限的情况下,村委会的自治功能势必受到抑制和削弱。同时,村委会的角色错位将引起管理性质上的嬗变,即由农村群众自治组织演变成乡镇基层政府的附属物,使得村委会的自治行为出现行政化倾向,进而出现“由于村委会并不具有行政组织的性质和地位,也就没有行政组织的权威,在完成行政任务时并不得心应手;村委会名义上的自治,实际上的行政化,又使它得不到村民的信任和支持”[22]的尴尬局面,这种两头不讨好的行为就造成了“村民自治”功能的弱化。

自从中央取消了面向农村和农民征收的各种税费后,对于农村需要建设的公益事业,均通过“一事一议”的方式来完成,而在“一事一议”过程中,由于法律和政策的缺失,许多事情议不了、议不决或决而不能实施。“议不了”是因为农村社会的现实——绝大部分农村的主要劳动力外出,家里留下的只有老人和孩子,所以许多“议事”会议无法召开。“议不决”是因为在“议事”过程中涉及到每个人的具体利益,村干部们可能屈服于一部分人的压力而不敢决策。“决而不能实施”是因为“议事”一般不可能得到全体村民百分之百的同意,所以总有那些不同意决议的人既不出力也不愿出资,而乡村干部对这种情况毫无办法。一旦因为一些人反对公共利益而得到了个人利益,那么其他人就会效仿,最后影响整个所议事项的实施。因此,“村民自治”并没有从根本上解决农村面临的诸多实质问题。

(三)“乡村精英”阶层的社会价值并不得到社会的实质认同

当前我国农村的重要特点是传统的社会关系正在逐步解体,而现代新型的社会关系尚未在形式和内容上的真正确立,它标志着农村社会秩序进入了重建而紊乱的新阶段。因而在缺乏实施民主自治文化基础的农村,面对被宗族文化浸淫数千年的农民,在缺乏民主理念和民主实践的广大农民的行为中,能真正将村民自治制度实施起来的结局,很有可能沦为仅仅是形式上的自治。

而一个不容忽视的客观现实是家庭联产承包责任制实行后,农村迅速涌现出的那一批先富裕起来的经济能人,他们有意或者无意地会干预到村民自治的事实已经成为一个现实问题。如何发挥他们的积极作用为新农村的建设服务,通过他们的能力来带动农民的致富,来完成农村民主制度的建立与健全,成为摆在上级领导者面前的一项紧迫的任务。既然他们个人致富的能力已经为他的村民所认同,那么他们的影响力和号召力就会影响到这个地方管理的成效,特别是领导者对他们的轻视和不作为,更会让这些能人对乡村治理产生消极的意义。所以,作为上级领导绝不应该忽视他们的存在和他们的无形力量,而是发挥他们的积极作用来为乡村治理提供更好的社会保障。

另一方面,从社会发展的过程来看,随着我国经济的快速发展,不少农村精英只要经济上有所作为后就向乡镇或城市转移,形成了农村精英群体的流失,留在农村的只能是妇女、孩子和老人,这给农村社会的自治带来了新的问题——没有能人带领他们自治,乡村成了被社会遗忘的角落。再者,虽然普通村民在政治上是村级权力的授予者和委托者,在经济上是自主经营的自由主体,但他们接受政治信息较少、利益渠道狭窄、组织化水平低的素质现状,形成了他们在村级公共事务中的有心无力。他们既无力把握村政,也无力把握市场,高度自由经济带来的高风险使他们感到了自身的全面脆弱,因此,政治地位的低下、经济资源的相对匮乏、文化素质教育的缺失等诸因素,共同决定了普通村民在村庄自治中的“棋子”角色,他们受到村庄精英的裹挟,被动或主动地依附于村庄精英进入村庄政治生活,这也促使乡村中具有一定政治意识和话语能力的非体制精英,必将成为普通村民利益的不可多得代言人。

三、多元主体共治:乡村社会治理机制创新之必然

威格里·斯托克指出,“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说,致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到目的,各个组织必须交换资源、谈判共同的目标;交换的结果不仅取决于各参与者的资源,而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。”[23]因此,对社会的公共治理造就的是一种赋权的环境,能够使公众尽可能广泛地参与发展决策,保障公众政治自由和参与决策权利的政治意愿,同时形成一套保证人类自由和参与的规范、制度和法律框架。詹姆斯·N·罗西瑙在强调治理与政府统治的区别时说:“治理是只有被多数人接受才会生效的规则体系。”[24]

在我国农村从理性官僚制为核心的行政管理模式,向公共治理主体多元化的自治转型的变革时期,其一是乡镇政府不再作为惟一的治理主体和权力中心,但又是绝对不能缺少的治理主体;其二是村民组织和村民代表等作为公共治理主体之一可以作为独立的主体,享有与政府平等的地位,通过对话、协商参与公共事务的治理;其三是乡村精英也要发挥自己的力量而积极参与乡村治理,形成乡村治理的合力来达成共同目标的实现。

(一)乡镇政府在乡村治理的程序和行为中将担负主导作用

目前,对“乡政”改革的疑虑主要集中在:乡镇政府是否作为治理主体而退出乡村自治的场域?“乡政”职能的收缩会不会导致政府治理乡村社会能力的下降?

在我国处于社会转型的特殊时期,乡村治理面临着极其复杂的社会问题:既要面对计划经济体制积存下来的众多老问题和市场经济发展引发的各种新矛盾,又要面对分化程度很高而组织化程度很低的社会及个人,所以政府进行体制改革的难度很大。如果政府收缩其管理职能的同时,而治理能力并没有得到同步提升,就有可能带来严重的治理后果,如“乡政”改革推进中一些地方出现的“人心更散了,大家的事更没人管了”。但这不是乡镇改革的本质意义,减小“乡政”规模和行动范围,显然不是为削弱乡镇政府对乡村社会的管理效果和服务能力,而是要在解构现行乡村治理体制的同时,构建一种新型的、拥有深厚基础性的权力资源、实现公共产品供给的更优配置、对乡村社会秩序更具渗透和动员能力的政权体制。从乡镇改革的具体实践看,要着力避免在“乡政”权力上收、职能上移后,导致政府治理乡村社会能力的缺失,这已成目前“乡政”改革所面临的紧迫任务,因此,需要我们的乡镇政府在改革的过程中做好如下工作:

一是超越现行的“乡政”体制限度,构建新型“乡政”体制。在现有“乡政”体制架构内推行的“乡政”改革,难免仅在“乡政”体制之内谋划改革,仅在“乡政”职能范围之内实施改革,这样的改革就难以吸纳社会、市场的力量参与,难以形成“乡政”、“县政”改革的联动,表现为“乡政”改革的“单打一”。而要扬弃目前的“乡政”体制来构建新型“乡政”体制,就是要将“乡政”、“县政”职能统筹考虑和安排,建立新型的乡村治理体制,吸纳社会、市场的力量,与政府一起构建多元主体的乡村治理结构。

二是超越传统的统治理念,构建新型的治理体制。传统的农村基层政府以“统治”为特征,体现在政府对经济、社会、文化的全面管理上,政府的权力渗透到了社会的每一个角落,这种“统治型”政府在人民公社化时期被推到了极至。在人民公社体制下,国家通过高效且隐蔽的方式汲取资源,支撑起了大规模的现代化建设事业,但对乡村社会的伤害却极其严重,所以“统治”理念在现代乡村治理结构中必须抛弃。在“乡政”改革中,面对更加离散化的农民,把他们整合到乡村治理体系中来,政府的权力是一定需要的,但绝不是管治型的权力;政府的组织化也是必需的,但绝不是军事化的组织。与传统的统治理念不同,“治理虽然需要权威,但这个权威并非一定是政府机关;而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会公共机构,而治理的主体既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。”[25]从根本上讲,超越传统的统治理念,就是要以现代治理理念来建构新型“乡政”体制及乡村治理体系,重塑乡镇政府的主体地位。

(二)村民主体必须在乡村治理活动中始终处于主治地位

在我国农村处于社会急剧变迁、经济发展不平衡和差异性明显的背景下,乡镇与农村之间的利益边界与权限范围往往是模糊不清的,国家往往很难简单地通过法律制度层面来做出清楚界定。但在现有的法律框架内,由各省市、自治区人大常委会制定村民自治法律的实施办法,补充有关实体性特别是程序性规定既是必要的,也是可行的,明确划分出乡镇和村组的利益边界。近年来,一些地方在贯彻《村组法》过程中,已经制定了有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡镇政府的规则,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来,也就使村委会的双重角色能达到基本平衡。

村委会作为农村一切公共事务的承担者和组织者,是村民自治权力的唯一载体,只有进一步加强村委会在公共物品提供上满足村民多元需求的功能,才能保证其职能的真正履行。合理界定村支两委的责权利关系,形成产权明晰、职责明确、权力均衡的制度配置,成为解决村支两委矛盾的关键之所在。一方面坚持党的核心领导地位,这是一切制度设计和创新的可能性边界。另一方面要强化村委会自治功能,加强组织与协调职责,发挥村民(代表)会议在村民自治中的最高权威地位,建立村支部、村委会、村民(代表)会议三者间的合作机制,“考虑村中的重大事务由党支部和村委会分别讨论,以提案的形式提交村民(代表)会议,由村民(代表)会议作出最后决定。”[26]

(三)乡村精英是乡村治理主体中不可缺少的中坚力量

从民主发展的学理角度来说,一个社会只有能够给出合法的私人生活空间、能够给予民间自组织力量以相对独立的发展空间,这个社会才可能成长出宪政民主的秩序,也才能形成社会的多元结构。就目前村庄精英的情况来看,无论其数量还是多元性,都得到不同程度的发展,但真正有知识素养、管理能力和高宽容度的精英体系尚未形成,加之体制内与体制外精英流动常常因为农村的利益复杂性而偏离共同目标。

传统社会的自我整合是在国家、精英和民众三层互动结构中通过村庄精英治理而实现地方自治,作为当代我国农村治理秩序的稳定,同样需要积极培植一个强有力又富有公共理性的精英阶层,构架起精英与普通村民、体制内精英与体制外精英、国家与精英之间的平衡互动关系,并形成有一定界域的社会结构。所以,政府应该加大对农村体制内精英的培养,形成一支高素质的乡村自治队伍。同时,还要严格规范村委会选举行为,加强对恶势力操纵选举的打击,促进体制内精英与体制外精英的良性流动。

村庄非体制精英是处于体制精英与村民之间的隔离带,他们一方面具有自利性的政治目的,另一方面又代表着部分村民的共同利益,其非正式权威在农村体制中发挥着重要的作用。在村庄共同体中,如果体制精英、非体制精英、村民三者在根本利益上是一致的,那么就能够促进农村社会的良性而稳定的发展。因此建立起一套能够有效整合三者利益的吸纳机制成为问题的关键。1、通过体制吸纳,将经济能人、退伍军人、农村文化人等有影响的精英分子作为后备干部,成立村级治理顾问委员会,为村庄建设出谋献策;2、建立村民意见箱、民主议政日和干部民主评议制度,使村民能够在村级组织体系和体制内渠道表达自己的意见和建议,使组织成为真正代表村民利益的组织。

四、小结

要实现乡村“多元主体治理”模式,需要社会从体制上给予充分的保障。一是制度供给,政府要把“放权”、“分权”、“公民平等的参与权”作为制度确定下来。各主体之间的关系,不存在任何行政领导关系和隶属关系,尊重社会各治理主体的地位,是一种在共同治理的过程中存在的互动关系。没有制度供给上的自治组织的主体地位,就不可能有公共治理中的主体间性,因而就难以达成只有共同体才能达成的共同规则和保证主体间遵守这些规则,而没有共同规则约束的“多元主体”只能是虚拟的。二是主体间规则意识的达成。多主体的共同治理将产生对各方都有利的公共利益,但个人的理性往往导致集体的无理性,防止“理性利己者”的搭便车行为所导致的集体行动的失败即治理失败。如果公共治理的各主体不是在达成共同规则基础上的行为主体,那么,这种多主体的治理就不是自觉的和有意识的,只有在治理过程中通过基于共同目标的共同规则意识的达成,才能出现各行为主体同样意义的、具有目标指向的行动,并通过共同参与、话语协商的民主形式,促进各主体间或各社会治理共同体成员规则意识的产生,增加这种行动的频率和达成治理目标的意向性。

参考文献:

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年第5期。

[18] 饶静、叶敬忠:《税费改革背景下乡镇政权的政权依附者角色和行为分析》,载《我国农村观察》2007年第4期。

[19] “乡政村治”:“乡政”指的是乡一级政权(包括镇政权),是国家依法设在农村最基层一级的政权组织;“村治”指的是村民委员会,是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合,形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式。(张厚安.“乡政村治”政治模式的形成.三农中国 http://www.snzg.cn)

[20] “一票否决制”原是联合国安理会特殊的表决方式。按照一般民主程序,应是多数决定的原则,可在联合国安理会,只要5个常任理事国有一个投了反对票,决议就无法通过,即所谓一票否决。在乡镇治理中有“计划生育一票否决”、“信访一票否决”、“安全生产一票否决”、“社会综合治理一票否决”、“环境保护一票否决”、“节能减排一票否决”、“招商引资一票否决”等制度。

[21] 景跃进:《国家与社会关系视野下的村民自治》,载《中国书评》1998年第5期。

[22] 张厚安:《中国农村基层政权》,四川人民出版社1992年版第213页。

[23] 俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社2004年版。

[25] 俞可平:《治理与善治:一种新的政治分析框架》,载《新华文摘》2001年第12期。

[26] 曾芳芳:《农村治理主体多元化的制度构建与实践理路——基于农村治理主体结构困境的解析》,载《理论研究》2008年第5期。