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人民法院在推进社会管理创新中的职能及路径思考
作者:马克敏   发布时间:2012-09-06  浏览次数:

摘 要: 随着中国社会的转型及不断发展,创新社会管理模式势在必行。司法是社会建设和管理的重要组成部分,人民法院是推进社会管理创新的能动主体,处于社会转型环境中的人民法院应当准确把握角色定位、切实发挥法院职能,立足审判实践,能动司法,在遵循司法规律和社会发展规律的前提下积极推进参与社会管理创新的广度和深度。

关键词:社会管理;社会管理创新;法院;职能;推进路径


The Functions and Approaches of the People’s Court in Advancing the Innovation of Social Management

Nanchong, Sichuan, China West Normal University Law School, Ma Kemin


Abstract: With the transition and development of Chinese society, innovative social management model has become imperative. Judicature plays a significant role in social construction and social management. And the People’s court is the active subject in promoting the innovation of social management. Therefore, the People’s court in transition should be clear about the role it played and give full scope to its functions. Basing upon practices and the full use of judicature, the People’s Court should makes efforts to propel the breadth and depth of social management on condition that its actions follow the judicial rules and the law of development.

Key words:  social management; innovation of social management; court; function; approach


一、加快社会管理创新的必要性

当代中国社会学主流观点认为,社会管理就是政府和社会公共组织为促进社会系统的协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织协调、服务、监督和控制的过程,以保证社会正常运转和全面发展的必要秩序。[①]管理的主体不仅包括政府,还包括非政府的社会公共组织。其内容涵盖了西方社会管制(social regulation)、社会管理(social management)及社会行政(social administration)三个学术概念中的相关内涵,既包括传统意义上的社会监督、社会控制及社会协调,还包括现代社会管理中不可或缺的社会保障、社会服务等特质。[②]具体地说,社会管理是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范,对社会组织和社会事务进行规范和引导,培育和健全社会结构,调整各类社会利益关系, 回应社会诉求,化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,维护和健全社会内外部环境,促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。[③]广义的社会管理包括经济、政治、文化、教育、社会等各个领域的综合管理;狭义的社会管理, 专指法学和社会学意义上的对人们社会行为的控制, 以调整社会关系和规范社会秩序的行为。

当前我国处于发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期。随着市场化改革以来,社会结构逐渐从一元化转为多元化[④],呈现出利益群体多元化、利益差距扩大化和利益冲突明显化的态势。不仅历史上长期积累起来的深层次社会问题凸现出来,而且还出现了许多新的社会问题和不确定因素。原有社会结构发生全方位、根本性的变化,各方利益难以统筹兼顾;地区差距、城乡差距、社会成员收入差距依然较大,发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出;人们的思想意识、价值取向、道德观念多元化,公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强,共享改革发展成果愿望日益强烈;与此同时,以民间团体、中介组织、行业组织和社区组织等非政府非营利性社会组织为主要载体的公民社会,开始相对独立于国家和政府,成为社会生活的主体[⑤]。以行业组织、中介组织、民间团体等为代表的民间组织的独立性与合法性日益巩固,其参与社会管理的程度也越来越深。公民社会的兴起,必然要求打破政府单方面提供服务、维持秩序、治理社会问题的传统模式,要求与政府建立一种合作互动、良性互补的新型关系。[⑥]

这些都给社会管理提出了新的要求,社会管理的重要性凸现出来。但中国的社会转型远远滞后于经济的转型,社会发展与经济发展的脱节所产生的问题不断加剧[⑦],社会管理模式仍旧在很多方面保留了计划体制的特征,传统的政府与社会高度合一的社会管理模式很难做到灵活应对社会问题,政府社会管理职能远不能适应经济社会全面发展的要求,社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥,公民社会的发育仍显迟缓,社会资本开发利用不足[⑧]。 因此,传统的社会管理模式已越来越不能适应社会与经济协调发展的要求,其弊端已日益凸显。为适应新的社会发展形势,对现有社会管理模式进行改进和突破,以破解制约社会发展进步、影响社会和谐稳定的突出问题,创新社会管理模式势在必行。

二、人民法院在推进社会管理创新中的角色定位及职能

正确把握人民法院在社会管理创新中的角色定位是发挥法院职能作用的前提。关于法院在社会管理中的角色定位,主流观点认为司法本身即是社会管理的一部分,法院是社会管理(创新)的参与者、保障者、引领者、推动者,[⑨] “司法自其诞生之日起就是国家实施社会管理的最重要、最有效的手段”;[⑩]但亦有人认为社会管理是政府行政职能的组成部分,司法权是一种判断权,并不直接参与社会管理,两种观点分歧的根源在于对社会管理定义的广狭理解。

笔者认为,社会管理的首要目的是调节社会利益关系,化解社会矛盾,实现社会秩序。其目的之实现无法规避对社会纠纷的处理,甚至,从特定意义上说,“维护秩序就是解决纠纷”[11]。 化解矛盾纠纷的途径有多种:行政、司法、仲裁、民间调解等,而司法权是国家权力的基本内容,法院是国家机构的重要组成部分,是专司解决社会纠纷的国家机关,虽然基于政治制度设计的不同,不同国家的法院所承担的功能可能会有所差异,但解决纠纷无疑是其最基本、最普遍,也最重要的功能。在我国,司法权作为至关重要的执政权,是党领导人民通过法律控制和管理社会事务的重要渠道和方式,是我们党领导人民执政的法治形式。作为党的法治形式主体的人民法院, 是党领导下的国家审判机关,通过施行法律,裁断纠纷,制裁违规,示范规则,维护社会公平正义,本身就属于社会管理的职能机关,是社会管理的能动主体。法院通过法律的运用解决社会纠纷,达到对社会秩序和政治权威的维护,这也正是法院参与社会管理的核心。“与法律永远相伴的基本价值,便是社会秩序。 ……社会秩序要靠一整套普遍性的法律规则来建立。而法律规则又需要整个社会系统地、正式地使用其力量加以维持。 ”[12] 因此,在深入推进社会管理创新方面,人民法院责无旁贷。正如王胜俊院长指出的:“积极参与社会管理创新,既是司法审判工作的一项重要内容,也是司法机关承担的一项重要社会责任。”

既然法院是社会管理的能动主体,下面,笔者对法院在推进社会管理创新中的职能作进一步分析。

(一)化解社会矛盾,维护社会秩序

法院最基本、最直接的职能是通过审判活动对事实加以判断,对法律加以适用,从而定分止争。从三大诉讼角度看,法院的审判活动大抵有三种:一是通过依法严厉打击黑社会性质组织犯罪等各种严重刑事犯罪活动,全力维护社会稳定,同时贯彻宽严相济的刑事政策,最大限度减少社会对立面;二是通过民商事审判,维护公平正义,促进经济发展,营造良好的经济秩序;三是通过行政审判,支持行政机关依法行政。解决纠纷、稳定社会是设置司法功能的基本目的,古今中外,概莫能外。司法制度为解决社会矛盾纠纷,抑制后续矛盾的发生,提供了常态化手段和重要支撑。化解社会矛盾,守护法律规范、维护社会秩序是人民法院通过运用法律解决社会纠纷,以维护社会秩序和法律权威的司法目标,这也正是法院参与社会管理的核心。

(二)实施司法审查,制约行政权力

 “现代司法活动与历史上的司法活动相比,其重要意义不在于其纯法律功能的变化———实际上诸如解释法律和惩戒犯罪方面的基本功能可以说是亘古未变,而在于司法与政治的关系发生了实质性的嬗变。 ”[13]这是现代司法功能的一个显著特点,即为防止行政权力的滥用,保护广大公民的合法权益,司法超越了传统的解决私人争议的角色,毅然承担起制约行政权力的重任,长期以来一直主要用于规约民众行为的法律和司法结构,发展到可以重点用来规约官员和政府的行为了。典型的司法对行政权的制约主要通过行政诉讼来实现,即通过对违法行政行为的撤销或纠正或者对合法行政行为的确认,促使行政机关依照法定权限管理社会事务,认真履行社会管理和公共服务职能。这可以从两个方面来理解:一方面,通过对违法行政行为予以撤销、变更或者对行政不作为判定履行职责,促使行政机关依照法定权限管理社会事务,认真履行社会管理和公共服务职能;另一方面,通过司法程序对合法行政行为的效力进行确认,为合法行政行为提供法律支撑,促进行政机关有效发挥各项社会管理职能。行政诉讼赋予了法院司法审查权,这一制度的创设,使法院通过对行政权力的监督和制约来实现对政府社会管理创新的保障,昭示和凸显了法院的尊荣而超卓的地位,成为现代型法院与传统型法院最重要的区别之一。

(三)树立规范引导,创制公共政策

按照传统的分权理论,创制公共政策主要是立法机关的职权,同时,在行政管理活动中, 行政机关也享有一定的公共政策创制权。 法院作为司法机关,本不应涉足公共政策创制领域。但是,在履行纠纷裁判功能的过程中,法院始终担负着维护裁判统一乃至维护法制统一的重任。为此,就必须赋予法院一定程度的决策参与权,使其通过审理案件的方式参与超出所审案件的宏观事务决策过程。[14]

法院的基本职能是裁决纠纷,然而职能决不限于此,其主要功能还包括法官在对一个案件作出裁判时,既是对案件本身的评判,同时也包含着对未来可能类似行为的评判,案件的判决也就成了人们行为时所参照的路标。正如福柯所说:“无论是有罪还是无罪的判决都不再仅只是一项针对罪行的判决和实施刑罚的决定,它还包含着对正常状态的评定和对可能正常化前景的技术性预测,今天的审判者,无论是法官还是陪审员,当然就不只是在‘判案’了”。[15]诚然,在我国不承认“法官造法”的功能,但不可否认,我国法官在司法过程中仍有很大的能动性,在助推公共政策中仍有很大作为:一是通过个案裁判植入个人价值判断和利益考量,进而影响其他类似案件的判决结果,最终影响公共政策。由于立法意图的不确定性、语言的模糊性,法官在适用法律、解释规则时一般会参入公共政策或社会效果的考量,而且个案判决普遍影响着其他同类案件的处理,特别是特别是目前实行的案例选编制度,上级法院的案例对下级法院同类案件判决的影响有时几乎是决定性的,正如传统观念认为的:“法院把制定公共政策作为审判案件的必然产物”。[16]二是通过司法解释或者司法政策的方式来进行。一般而言,司法解释的主要目的是解决法律适用中的难题,它既可表现为通过宣某一行为无效的消极否定方式来干预公共政策,也可表现为通过司法解释等积极方式来肯定某项社会政策。从这个意义上说,“法官总是制定政策,这是由于他们有义务处理社会问题”。[17]

三、人民法院在社会管理创新中的推进路径

当代中国的社会控制机制正在经历由意识形态控制向法律控制的转变过程,需要具备理性规约能力的控制机制来满足社会发展的需要,客观上催生和促进了法律或司法控制的发展。[18]在这一历史性转型时期的重大命题面前,人民法院作为参与社会管理创新的能动主体,参与社会管理的角色越来越重要,参与社会管理的介入度越来越深化,人民法院的职能空间进一步拓展。本文对人民法院参与社会管理创新的路径进行一些探讨。

第一、坚持能动司法理念

关于司法运行方式的定位,在理论界存在着司法能动与司法克制两种截然不同的观点。持司法克制立场的人认为,司法权的行使应当坚持绝对被动,法院应当被动地执行法律,严格地按照法律意志办事。 而主张司法能动者认为,再完备的法律条文相比不断变化的司法实践总是具有一定的滞后性,法官有义务为各种社会不公提供司法救济,通过运用手中的权力去促进社会公平,保护人的尊严。在我国,人民法院是中国共产党领导下的国家审判机关,司法权作为至关重要的执政权,是党领导人民管理国家与社会事务的重要方式,必须服务于党在不同历史时期所确立的根本任务和发展目标。因此,“能动司法是人民法院服务经济社会发展大局的必然选择”,[19]是人民法院根本职能的良性延伸,是人民法院参与社会管理的高级形式。

“能动司法”理念的提出标志着法院工作从“院内”向“院外”的进一步延伸,预示着法院在服务党和国家工作大局、服务经济社会发展方面从“被动”、“消极”向“主动”、“积极”姿态的转变[20]

能动司法在宏观层面的体现,是 “为大局服务、为人民司法” ,这一主题要求人民法院在各项工作中必须充分发挥能动性,紧紧围绕党和国家的工作大局,为促进经济社会又好又快地发展提供有力的司法保障;要依托审判平台,能动化解社会矛盾,转化消极因素,不断拓展化解矛盾的广度和深度。在理念上要变“案结了事”为“案结事了”,避免简单案件复杂化、当事人矛盾社会化。在裁判的价值取向上,要强调遵循利益衡量原则,实现实质判断的合理性与法律判断的合法性的有机统一,注重利益兼顾与平衡。在方式方法上要加强审判权力运行、审判管理调度、审判绩效考核等审判管理机制建设,加强司法民主、司法公开,优化内外司法环境,优化解决矛盾纠纷的实际效果,达到诉讼目的和诉讼效果的最大一致化,达到“与时俱进,与理相通,与法相合,与社会相融”的境界。[21]

第二、健全司法调研制度

人民法院推进社会管理创新的重要措施,就是完善司法调研。要建立审判信息的评估分析制度,深入分析经济社会发展变化反映在司法领域的各种情况和问题,加强对涉及中心工作、重点工作审判执行案件信息的收集、分析和研判,以便对下一步审判执行工作做出决策部署,提出相关指导性意见,能动地把握社会矛盾的根本,为政府科学决策、完善管理提供参考;加强涉诉案件情况的综合调查研究,完善审判信息预警社会问题的工作机制,通过对收结案情况及其运行态势的分析,采取措施提高审判质量和效率;切实加强排查和预警工作,综合分析不同案件类型的运行态势,以便对社会稳定及治安状况等情况做出分析判断,提高社会稳定风险评估的能力,把风险评估工作制度化、常态化,根据评估结果制定司法对策和工作预案,把矛盾解决在萌芽状态,把风险控制在最低程度,对因宏观经济发展引发的群体性纠纷,及时汇总整理上报,确保反映在司法领域的经济社会问题得到及时、有效地解决。

第三、强化司法建议制度

司法机关对在司法活动中发现了不属于司法机关处理的问题,可以向有关机关或单位提出的解决问题的意见和建议。司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段,是人民法院审判职能的延伸,是法院推动经济管理创新的重要手段。人民法院做好司法建议工作,应从以下几个方面着手:一是立足服务大局,积极主动为党政作决策、出政策、上项目、搞改革提供法律依据,为党政在推进社会稳定风险评估中的法制化进程提供司法服务,增强评估的权威性、科学性和实效性。二是立足审判实践,从个案、典型案件中研判审判形势,分析矛盾焦点,开展调查研究,密切关注司法审判领域中反映出的有关经济发展、社会稳定、社会管理、公共政策等方面存在的问题,找出症结,预测趋势,提出建议。三是立足社会稳定,积极参与突发事件的应对,及时为党委政府有效处置提供司法保障。同时,人民法院要进一步完善完善司法建议工作程序和工作机制,逐步实现工作的制度化和规范化,提升司法建议工作的实效,从而促进社会管理体制机制制度的进一步完善,不断提高社会管理科学化的水平。

第四、完善司法审查制度

行政机关是承担社会管理职责的重要主体,其社会管理行为的效果决定着整个社会管理目标的能否实现。唯有以法治理念为指导,以法制体系、法治程序和规范为支撑,才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益。在建设法治政府、服务型政府,强化社会管理和公共服务职能、实现政府职能转变的过程中,人民法院通过依法审理行政案件和行政赔偿案件,监督、促进行政机关依照法定权限履行社会管理和公共服务职能。人民法院对于合法适当的行政行为依法予以维持,通过司法程序确认行政行为的效力,对于各级政府实施经济调控、市场监管、公共服务、社会管理职能,积极提供有效的司法保障,保障行政机关依法履行社会管理的职能,特别是创新流动人口、特殊人群、重点区域、虚拟社会社会组织、城市建设等重点领域的管理。通过对行政规范性文件提供法律意见,推行行政审判白皮书制度,干预公共行政政策,对审理行政案件过程中发现的行政管理方面具有整体性、行业性的问题,加强与行政机关的沟通和协调,通过观摩庭审、通报情况、提出建议等方式,帮助行政机关提高行政执法水平。推动社会管理创新的制度化、规范化和法制化,推动司法和行政的良性互动。

在当前,人民法院应认真履行司法审查职责,坚持依法、平等保护原则,纠正违法行政行为,促进行政机关强化依法行政理念,提高行政管理水平,维护好行政相对人的合法权益。深入推进行政机关负责人出庭应诉工作,切实规范征地行政案件、拆迁行政案件、工伤行政案件的审理。继续加强行政审判年度报告工作,建立健全重点行政案件、敏感行政案件报告、会商制度,积极探索建立涉诉行政争议综合调处机制。


[1] 马克敏(1974—),女,四川达县人,西华师范大学法学院副教授,硕士。Tel:15181791117; Email: mkm9352@126.com


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